案件事实

2006年1月9日，某县安全生产监督管理局依据财政部、国家安全生产管理总局财建（2005）918号《关于印发〈煤炭企业安全生产风险抵押金管理暂行办法〉的通知》，给某县A煤矿下发了企业安全生产风险抵押金核定通知，核定A煤矿安全生产风险抵押金存储金额为60万元，要求30日内将风险抵押金足额存入安全生产风险抵押金专户。2006年2月22日，A煤矿负责人向某给某县安全生产监督管理局缴纳20万元，某县安全生产监督管理局给向某出具了甘肃省行政事业单位往来结算收据。收据内容为：交款单位向某，收款事由风险金，收款方式转帐，金额200000元。2007年7月5日、2008年12月5日，A煤矿与B矿业经贸公司分别签订了采矿权转让合同和补充协议，A煤矿将采矿权转让给了B矿业经贸公司。2012年，B矿业经贸公司又将采矿权转让给C能源投资有限公司。该矿采矿权转让经过了省国土资源厅依法公示和核准。2014年7月，向某要求C能源投资有限公司退还其个人所交风险抵押金，C能源投资有限公司以该风险抵押金是某县安全生产监督管理局收取的，收据中的交款单位是向某而非A煤矿为由拒绝退款。此后，向某多次要求某县安全生产监督管理局退还20万元的风险抵押金，2015年1月被告知既不变更交款单位，也不处理风险抵押金。

向某于2015年6月向甲市（县级市）人民法院提起行政诉讼，请求确认被告某县安全生产监督管理局收取其20万元风险抵押金的行政行为违法。甲市人民法院审理后，判决确认某县安全生产监督管理局收取向某安全生产风险金20万元的行政行为违法。某县安全生产监督管理局没有提起上诉，该行政判决已发生法律效力。

2016年1月，向某又向甲市人民法院提起行政赔偿诉讼，要求某县安全生产监督管理局退还风险抵押金20万元，并赔偿利息损失。甲市人民法院开庭审理后，判决某县安全生产监督管理局退还原告向某20万元风险抵押金，并赔偿原告向某直接损失95811.25元。某县安全生产监督管理局不服一审行政判决，向某某市中级人民法院上诉。某某市中级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。

律师意见

向某先后提起了二次行政诉讼，第一次行政诉讼的目的是确认某县安全生产监督管理局收取向某安全生产风险金20万元的行政行为是否违法，第二次行政诉讼解决的是某县安全生产监督管理局是否应退还向某20万元风险抵押金及赔偿向某直接损失问题。二次行政诉讼是互为关联的，确认某县安全生产监督管理局行政行为违法，是其退还风险抵押金并予以行政赔偿的前提条件，这样的诉讼方法是有研究价值的。

胡克委律师作为向某的委托代理人，参加了这二起行政诉讼活动，依法有效维护了向某的合法权益。胡克委律师认为，某县安全生产监督管理局收取向某安全生产风险金20万元的行政行为违法；某县安全生产监督管理局在第一起行政诉讼中提出向某起诉已超过诉讼时效的理由依法不能成立；依法应退还向某20万元风险抵押金，并赔偿向某所蒙受的利息损失。主要理由是：

1.《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。某县安全生产监督管理局作为某县人民政府安全生产监督管理部门，依法负有对本行政区内安全生产工作实施综合监督管理的职权，但法律没有赋予其直接向煤矿企业或个人收取安全生产风险抵押金的行政职权。国家财政部、国家安全生产监督管理总局联合颁发的《煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》第二条规定：“本办法所称煤矿企业安全生产风险抵押金（以下简称风险抵押金），是指煤矿企业以其法人名义将本企业资金专户存储，用于本企业生产安全事故抢险、救灾和善后处理的专项资金。”第六条规定：“风险抵押金按以下规定存储：（一）风险抵押金由煤矿企业按时足额存储。（二）风险抵押金存储数额由省、市、县级安全生产监督管理部门及同级财政部门核定下达；（三）风险抵押金实行专户管理。煤矿企业到经省级安全生产监督管理部门及同级财政部门指定的风险抵押金代理银行开设风险抵押金专户，并于核定通知送达后1个月内，将风险抵押金一次性存入代理银行风险抵押金专户”。

依据上述规定，煤矿企业安全生产风险抵押金采取的是煤矿企业专户存储方式而非向安全生产监督管理部门缴纳的方式，即煤矿企业到法律授权部门指定的风险抵押金代理银行开设风险抵押金专户，根据核定通知在专户足额存入风险抵押金。开设风险抵押金专户的主体及存储主体是煤矿企业而非个人。某县安全生产监督管理局收取向某个人缴纳的安全生产风险抵押金，给向某开具收据，没有授权性法律规定依据，不仅交款主体错误、程序失当，而且超越了行政职权，其收取向某安全生产风险金20万元的行政行为违反了法律规定，依法应确认其该行政行为违法。

2.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，向某自2015年1月才明确知道某县安全生产监督管理局不变更交款单位、不处理风险抵押金的表示，向某2015年6月向法院提起本案诉讼，并未超过法律规定的两年最长保护期限。某县安全生产监督管理局辩称向某起诉已超过诉讼时效的理由依法不能成立。

3.依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条、第三十二条、第三十六条规定，行政机关在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利，赔偿义务机关应当给予赔偿；国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产的，予以返还财产，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定，行政赔偿由赔偿请求人先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。依据上述规定，某县安全生产监督管理局收取向某安全生产风险金20万元的行政行为违法，依法应返还向某20万元安全生产风险抵押金，并赔偿向某直接损失。

案件释法依据和重点

《中华人民共和国安全生产法》《煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》《中华人民共和国国家赔偿法》《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》分别对煤矿企业安全生产风险抵押金的概念、风险抵押金专户开设的程序和开设主体及存储主体，风险抵押金存储的程序，行政机关对其违法行政行为承担赔偿责任的情形、支付赔偿金的方式，行政赔偿的程序等，都予以了规定。这些规定是正确处理该二起行政诉讼案件的法律依据。

通过确认安全生产监督管理部门行政行为违法之诉，取得安全生产监督管理部门行政行为违法的判决结论，以该结论作为行政相对人向某财产权利被侵害的依据，提起行政赔偿诉讼，使向某实现了要求安全生产监督管理部门返还其所交20万元安全生产风险金的权利，而且获得了直接损失赔偿。在行政诉讼实务中，先行确认行政行为违法，后行请求行政赔偿的案件并不多见。这种诉讼方法，在促进政府依法行政，依法维护公民权利方面，具有一定的研究价值。

普法教育的意义

向某是原A煤矿的负责人，向某在A煤矿采矿权最终转让给C能源投资有限公司后，在要求C能源投资有限公司、某县安全生产监督管理局退还其20万元安全生产风险抵押金未果情况下，先后提起了二次行政诉讼，最终实现了合法诉求，使自己的合法权益得到了保护。这得益于向某的准确选择，一是摈弃了人们的惯性思维方式，没有对B矿业经贸公司、C能源投资有限公司提起民事诉讼，而是选择了针对某县安全生产监督管理局的行政诉讼。因B矿业经贸公司、C能源投资有限公司与向某缴纳20万元安全生产风险抵押金没有法律上的权利义务关系，缺乏退还的事实基础和法律义务依据。某县安全生产监督管理局是该20万元安全生产风险抵押金的收取者，直接针对某县安全生产监督管理局主张权利，当属正确的选择。二是得当地提起了二起诉求不同的行政诉讼，使前起行政诉讼的判决结论成为后起行政诉讼诉求的有效依据。某县安全生产监督管理局收取20万元安全生产风险抵押金，是一种行政行为。要实现要求退还20万元安全生产风险抵押金的诉讼目的，唯有证明该行政行为违法，向某先选择进行确认行政行为违法的行政诉讼，虽程序繁锁，但对实现诉讼目的的而言，无疑具有重要的作用和意义。当取得确认行政行为违法的判决结论后，再进行行政赔偿诉讼，稳操胜券的把握就会更大。当然，该案给人们更大的启示，并不在于行政诉讼的技巧和方略，而在于政府职能部门在履行职责和行使权力过程中，应不断加强法治思维，强化法治观念，严格按照法律规定的程序、条件和范围，依法行政，不能为了管理方便而变通法律规定，更不能违反法律规定。否则，就应承担行政行为违法的法律后果，就会使行政行为的公信力受到负面影响，使行政相对人的合法利益得不到应有的保护。另一方面，公民个人也应不断地培养和提升自己的法律意识，在行为之初对自己权利的维护应有一定的认识，这对政府及其职能部门依法行政是有促进作用的。