新时代行政法治建设的内容、经验与展望
应松年（中国法学会行政法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授）
习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能。”可见，法治政府建设对于全面依法治国具有特殊且重要的意义。近年来，党领导下的行政法治建设因时而谋、应势而动，总能适时抓住历史机遇，把我国行政法治水平推向新的境界。作为国家治理体系的具体目标和重要内容，政府治理体系也已经实现了职责明确和依法行政的基本要求。未来，我国的行政法治建设应当坚持在中国共产党的领导下，深入贯彻习近平法治思想，继续沿着中国特色社会主义行政法治道路稳步前进。
一、新时代行政法治建设的内容
2021年8月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》是新时期法治政府建设的纲领性文件，是全面贯彻习近平法治思想的重大举措，是“十四五”时期全面推进法治政府建设的路线图和施工图。《纲要》贯彻新精神、立足新起点、明确新方向、树立新目标、提出新举措，既是对前一阶段法治政府建设情况的总结与肯定，又是立足实际、对下一阶段行政法治建设工作的总体规划和有力助推。《纲要》助力行政法治建设，下一阶段法治政府建设方面仍需做好三方面工作：
一是把政府工作全面纳入法治轨道，让政府用法治思维和法治方式履行职责，确保行政权在法治框架内运行。这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是实现社会管理向社会治理转变的必由之路。社会治理与社会管理不同，社会管理主要是行政机关单方面的行为，而社会治理需要党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这就要求恰当界定政府与其他社会主体的互动关系，依法规范政府与社会共治的内容、形式、程序，特别是治理权的授予和取得等都需要制度化、规范化。
二是要继续推进依法行政。需要坚持两个原则：一是职权法定，二是权责一致。这是指行政机关行使职权实行授予原则，法无授权不可为。依法授予行政机关职权，同时也是赋予其义务和责任。行政机关应坚持依法行使公权力，坚决纠正不作为、乱作为现象。同时，坚持权责一致、权责相当，不能有权无责或有责无权。制度建设具有基础性作用。政府要做到依法全面履行职能，就要完善行政组织和程序方面的法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政组织法是规范依法行政主体的法律，直接关系能否建成一个结构合理、权力配置适当、运作协调、廉洁高效并充分发挥中央和地方两个积极性的行政组织体系。当前，一些地方政府正在制定权力清单，清单中权力的设定应依据行政组织法中关于职权的规定以及由此制定的单行法中关于具体职权的规定。
三是要注意政府依法全面履行职能过程中的程序问题。程序是实体的保障，程序越规范科学，实体行为就越有章可循。例如，政府在履职过程中，为了确保重大决策不出错，就要严格遵循决策程序，包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决策等，这是从我国长期决策实践经验中总结出的规律性认识。在行政程序制度建设方面，我国已经颁行了《中华人民共和国行政诉讼法》，出台了多种行政行为程序制度，但尚未制定全国统一的、涵盖各个领域和层次的行政程序法，相关工作需要继续推进。严格按程序办事是坚持人民主体地位的重要体现，目的是保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，保证政府活动始终坚持为了人民、依靠人民。
二、新时代行政法治建设的经验
在中国共产党领导下的行政法治建设实践过程中，形成了具有中国特色的行政法治基本经验，具体可以从以下五个方面进行总结：
一是坚持党的全面领导。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，二者是有机统一的。党的领导不仅在全面依法治国中具有统领性、全局性、决定性的地位，在行政法治建设中也同样如此。习近平总书记强调：“党的领导是推进全面依法治国的根本保证。”只有在党的领导下，依法治国、依法行政才能充分实现，国家与社会法治化建设才能够有序推进。行政法治体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，必须始终坚持党的全面领导，把党的领导贯穿依法行政的全过程和各方面，才能不断把我国行政法治建设推向新的境界。
二是坚持以人民为中心。社会主义法治必须依靠人民、为了人民、造福人民。习近平总书记指出：“人民是历史的创造者，人民是真正的英雄。”人民群众是我国行政法治建设的动力源泉和目的归宿。一直以来，我们在行政法治建设过程中都积极探索转变政府职能、增强公众参与程度、创新行政执法方式、提高政府行政效能等，这些都是为了建设人民满意的服务型政府。未来，法治政府建设必须牢牢把握以人民为中心这个核心要义，否则，行政法治就会成为无源之水、无本之木。
三是坚持理论与实际相结合。一方面，思想是行动的先导，理论是实践的指南，我国行政法治建设离不开行政法学研究的理论创新。近百年来，我国行政法学的理论工作者前赴后继地投身于行政法学研究，通过思想创新和比较借鉴推动我国行政法的理论更新和制度进步。党的十九届五中全会正式提出的习近平法治思想中的法治政府理论，更是系统回应了我国法治政府建设的价值立场、建设路径、重点任务和未来发展等重大问题。另一方面，行动是思想的体现，实践是理论的来源，行政法治建设是一场改造世界的伟大实践。我们在不同的历史阶段中，行政法治建设是采取循序渐进的方式，正是尊重特定时期的客观现实所作的必然选择。此外，由于我国幅员辽阔，各地区的客观实际情况都不一样，所以行政法治建设也应当考虑到各地区的差异。总之，法治政府建设必须坚持理论与实际相结合的原则，脚踏实地、稳中求进地推进法治政府建设实效。
四是坚持独立自主的中国道路。习近平总书记强调：“全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”历史证明，我国行政法治建设之所以能够不断取得成功，就是因为我们既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，这也应该是行政法治建设乃至整个法治建设不断从胜利走向胜利的道路自信。未来，我们必须坚持独立自主的中国特色社会主义行政法治建设道路，拒绝照搬照抄的“拿来主义”，避免掉进“话语陷阱”，坚持一切从实际出发，具体问题具体分析。
五是坚持自我革命和开拓创新。改革开放初期，为了保持与现代化生产力和社会主义市场经济相匹配的现代行政法治，党和国家强力推进行政法制，通过法制建设方面跨越式的变革而与经济社会快速发展保持同步。进入二十世纪，我国行政法治建设根据具体国情世情循序渐进，在转变政府职能和“放管服”改革过程中，走出了一条中国特色的社会主义创新之路。当前，我们要进一步解放思想，冲破旧有观念束缚，积极面对不断出现的新问题、新挑战，包括创新行政执法方式、完善突发事件应对制度、全面建设数字法治政府等，以坚持自我革命和开拓创新的勇气继续推进行政法治因应时代发展和人民需求。
三、新时代行政法治建设的展望
党的十九届六中全会胜利闭幕，党的二十大即将召开，党领导下的行政法治应当继往开来、奋发有为。
一是不忘初心、牢记使命，坚持在党的领导下，继续沿着中国特色社会主义行政法治道路稳步前进。未来，在宏观战略层面，要继续坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，深入学习贯彻习近平法治思想，坚持以人民为中心的原则，建设“人民满意型”法治政府，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的行政法治保障。
二是全面系统总结建党百年宝贵历史经验和党领导下的行政法治基本经验，回顾历史、展望未来，为完善行政法治、建设法治政府持续努力。“以史为镜、以史明志。”回顾历史，我们已经积累了不少具有中国特色、内涵丰富的行政法治建设经验。展望未来，我们有必要将这些宝贵经验进行系统性总结，这样才能准确把握当下、科学预判未来。实际上，前文所述五点基本经验应当作为未来我国行政法治建设首先要继续坚持和发扬的方面。
三是完善中国特色社会主义行政法律规范体系，按照全国人大常委会的立法工作计划，研究启动以行政法总则为代表的、条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。正如马克思所说：“法典就是人民自由的圣经。” 习近平总书记在2020年11月16日中央全面依法治国工作会议上的重要讲话中指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。” 全国人大常委会2021年度立法工作计划也明确指出要研究启动行政立法领域的法典编纂工作。目前，我国已经具备启动行政立法领域的法典编纂工作的客观条件。制定行政法总则是推进行政法法典化的关键一步，有助于完善中国特色社会主义行政法律规范体系。我们可以效仿民法典编纂的成功经验，按照“两步走的战略”，即按照先制定行政法总则、后制定行政法分则，最终形成体系完整的行政法典。目前，制定行政法总则的时机条件已经成熟，当前我们应当抓住新的历史机遇，积极推进行政法法典化，尤其是行政法总则的早日制定，这对于加快推进我国政府治理体系和治理能力现代化具有重大意义。